唐太宗所进行的另外一项重要改革是精减中央与地方的各级行政机构,缩减官员。隋末丧乱以来,“豪杰并起,拥众据地,自相雄长”。这十道不是行政区域却是监察区划。此外还有左右监门卫、左右千牛卫,共为十六卫。兵士被征调服役时,本人免租调,然而家中仍不免徭役。这有利于节省政府的财政开支,同时也有利于减轻农民的苛税负担。
唐太宗所进行的另外一项重要改革是精减中央与地方的各级行政机构,缩减官员。贞观元年,唐太宗对房玄龄等人说:“致治之本,惟在于审,量才授职,务省官员。故《书》称:‘任官惟贤才。又云:官不必具,惟其人。’若得其善者,虽少亦足矣。其不善者,纵多亦奚为?
当须更并省官员,使得各当所任。”按照唐太宗的意思,“玄龄等由是所置文武总六百四十员”。贞观初年,唐太宗就紧抓精简机构此项工作,是由当时政治形势所决定的。隋朝时朝廷机构臃肿,官员冗多。隋朝内官二千五百八十一员。如此多的人员必然会增加政府开支,加重人民的负担,唐高祖李渊晋阳起兵后,为了赢得朝地主官僚的支持,便大量任官。他在向关中进军的途中,“口询功能,手注官秩,一日除千余人”。贞观元年(公元627年),刘林甫任吏部侍郎,主持铨选,由于当时参选的人数渐多,他便奏请四时听选,随到注拟官职。唐代吏部选官,吏部尚书只有权选任六、七品官,吏部侍郎掌八、九品官,五品以上选都由中书门下负责。所以刘林甫所选授的官员品级较低。可是当时赴尚书省吏部参选的人数“将万余人,林甫随才铨擢”。当然,参选的万余人不会全被任为官,但次授官的人数必不在少数。如此就必然会使唐朝的内外官员膨胀。
唐太宗了解这种情况。他的主导思想是“官在得人,不在员多”。正是在这一思想指导下,房玄龄并省官员,留文武总640员。这个数字应指唐朝的内官,相对隋朝时期的内官减少了四分之三还多。
为了防止官员冗繁,唐太宗还以制度与法律作保证。在制度上,职官令》对政府机构、官员的设置和配备有明确的规定,必须照规定的数字授官。假如不能遵照《职官令》去做,那就要在法律上给予惩罚。《唐律·职制》主要规定职司法制,违反了都要受到法律的制裁。《唐律·职制》规定:“诸官有员数,而署置过限及不应置而置
一人杖一百,三人加一等,十人徒二年。”也就是说,内外百司,杂任以上在《职官令》中都“各有员数”,“格令无员,妄相署置”,就会受到法律的制裁。
唐太宗对地方行政机构也进行了精简。唐代地方行政机构,设州县二级。州设刺史,县设县令,和州相平行的还有府。州府长官一般不管军事,只管民政,以防地方势力过大,出现分裂割据的情况。隋末丧乱以来,“豪杰并起,拥众据地,自相雄长”。唐朝建立以后,他们“相帅来归”,于是李渊“为之割据州县以宠禄之,由是州县之数,倍于开皇、大业之间”。唐太宗“以民少吏多,思革其弊”。于贞观元年二月,便下诏令,“命大加并省”。到贞观十三年,州府设三百五十八个,县一千五百五十一个。
贞观初年,唐太宗极为重视对地方官吏的选拔。因为地方官吏处在最基层,直接接触百姓,其素质的好坏,关系到唐朝统治基础的稳定与否。唐太宗觉得自己“居深居之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实治乱所系,尤须得人”。李世民常为此事焦急思虑“每夜恒思百姓间事,或至夜半不寐。惟恐都督、刺吏堪养百姓以否。所以于屏风上录其姓名,坐卧恒看,在官如有善事,亦具列于名下”。这个问题也是贞观时期君臣经常讨论的重要问题之一。大臣马周就曾上奏指出:“治天下在以人为本。欲令百姓安乐,惟在刺史、县令。县令既众,不可皆贤,若每州得良刺史,则合境苏息。”他还提出一项措施,也就是“朝廷不可独重内臣,外刺史、县令,遂轻其选。因此百姓未安”。唐太宗表示他要亲自掌管选刺史的工作,而县令则让五品以上的京官负责推荐一人。这为加强地方吏治,提高地方行政官吏的素质起到了良好的作用。唐太宗也非常重视对地方官吏的监督。贞观元年,由于山川形势,分全国为十道:关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道。这十道不是行政区域却是监察区划。依据需要中央可以随时派遣官员到各道巡察,其中一项任务便是考察地方官的善恶,并根据其政绩的好坏加以谪升。贞观八年(公元634年),唐太宗命李靖和萧瑀等十三人分行天下,“察长吏贤不肖,问民间疾苦”等。贞观二十年(公元646年),“遣大理卿孙伏伽等二十二人以六条巡察四方,刺史、县令以下多所贬黜”。因为采取这一措施,加强了对地方官吏的监督,很大程度上改善了地方吏治。贞观年间的政治清明,阶级矛盾比较缓和,同地方吏治的清明有直接关系。
府兵制是西魏、北周所创,隋唐均沿袭了这一制度。唐代的府兵制最大的特点是进一步和均田制相结合。从晋阳起兵,李渊就设有大将军府,下分左中右三军,各军设正副统军,以原隋朝鹰扬郎将来担任。武德初,唐高祖设置军府。以骠骑、车骑两将军府统领。从唐初看,李渊力图恢复兵制,但由于当时统一战争正在进行之中,为适应这一形势,府兵制仍带有战时特点,组织形式不固定,不完备。但有一点是肯定的,从唐朝一开始,府兵制便和均田制相结合。
唐太宗时期对府兵制进行了改革,使这一制度进一步完善并趋向全盛。贞观十年对府兵组织、名号加以改定。改统军为折冲都尉,别将为果毅都尉,“诸府总曰折冲府”,全国共置六百三十四府,而关内就有二百六十一府。分属于中央的十二卫。此外还有左右监门卫、左右千牛卫,共为十六卫。每卫大将军一人。卫大将军是府兵最高军官,直接从属于皇帝。每卫统兵府多者六十府,少者四十府。凡折冲府分上、中、下三等。上府兵一千二百人,中府兵一千人,下府兵八百人。府置折冲都尉一人,兵士以三百人为团,团有校尉,五十人为队,队有正:十人为火,火有长。府兵兵士必须自备某些武器与粮食等。
府兵是从农民中召集的,标准是:“财均者取强,力均者取富,财力又均,先取多丁,”征点兵士的年龄是“凡民年二十为兵,六十而免”。府兵在冬季农闲时由折冲都尉率领从事军事训练,农忙时从事生产,发生战争,就披甲出征。征发府兵由兵部下符契,州刺史和折冲都尉勘契相符乃发。若全府铍征发,则折冲都尉以下都去,否则果毅行或别将行。只要应到京城宿卫,兵部则根据路途的远近分番。
五百里内为五番,一千里七番,一千五百里为八番,二千里为十番,外为十二番。每番宿卫一个月。兵士被征调服役时,本人免租调,然而家中仍不免徭役。
唐太宗时期府兵制改革后,具有一定的特点:第府兵“寓之于农”,也就是三时农耕,一时教战。兵士不仅是均田制下的农民还是府兵之下的士兵,从而进一步做到了兵农合一。第二,由于折冲府关内最多,有府二百六十一,拥兵二十六万,就组成了“举关中之众,以临四方”的局面,收到了“居重驭轻”的功效。第三,遇有战事,统兵将领由皇帝临时任命,士兵则由兵部从各折冲府临时征调。
战争结束,将领回朝廷复命,而兵士则又回到折冲府。正像《新唐书兵志》所说:“府兵之置,居无事时,耕于野,其番上者,宿卫京师而已。若四方有事,则命将以出,事解辄罢,兵散于府,将归于朝,故士不失业,而将师无握兵之重。”如此就避免了将帅拥兵跋扈。
与此同时,兵部、领兵将帅和折冲府之间则形成了相互制约的关系也就是兵部虽有调兵之权但不能统兵,将帅有统兵之权却无握兵之重,从而使军权完全掌握在皇帝手里,加强了中央集权的力量。最的,府兵部分时间仍从事农业生产,这样不仅能减少农业劳动力,还能节省国家的养兵之费。欧阳修就曾评价说:“畜兵府卫之制,故兵虽多而无所损。”这有利于节省政府的财政开支,同时也有利于减轻农民的苛税负担。唐太宗在贞观时期所进行的府兵改革对于初唐时期的政治影响很大,同时也使府兵制在贞观时期达到了极盛。府兵制建立在均田制的基础之上,自高宗、武后以后,随着均田制的破坏,府兵制也受到破坏,到唐玄宗时期,府兵制最终被中止。
